在七個地方碳交易試點陸續(xù)啟動一年半后，適用于全國碳市場建設(shè)的國家碳交易管理辦法終于出臺。
12月12日，國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司網(wǎng)站掛出《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(下稱“管理辦法”)，正式發(fā)布國家層面碳市場建設(shè)政策。
根據(jù)落款為12月10日的國家發(fā)展和改革委員會令(第17號)，為推動建立全國碳排放權(quán)交易市場，國家發(fā)改委組織起草了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，自發(fā)布之日起30日后施行。
此前，中央已將碳排放權(quán)交易明確列入今年的中央經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)。這份年底發(fā)布的管理辦法既符合了中央改革小組的時間要求，也呼應(yīng)著利馬氣候變化會議上中方展現(xiàn)的決心和行動。
從內(nèi)容上看，本次出臺的管理辦法主要為框架性文件，明確了全國碳市場建立的主要思路和管理體系。而具體的操作細則，則有待配套文件進一步細化。
“這份管理辦法起草、修改了將近一年，已經(jīng)記不清修改了多少次，”負責(zé)牽頭起草管理辦法的清華大學(xué)教授段茂盛說，“每次開座談會都會收到很多意見，包括征求意見稿發(fā)出后也收集了各方意見，我們對每條意見都進行了討論，合理的加以吸收采納，最終形成了這個版本。”
據(jù)多位知情人士介紹，目前的管理辦法已先以發(fā)改委令的形式出臺，而爭取通過國務(wù)院令出臺的流程也在進行中。同時，包括總量設(shè)計、遵約機制、第三方管理等各方面的相關(guān)細則制定工作都已展開，后續(xù)仍會有征集意見的過程。
根據(jù)國家發(fā)改委規(guī)劃，在2014年底發(fā)布全國碳市場管理辦法后，2015年將為準備階段，完善法律法規(guī)、技術(shù)標準和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而全國碳市場擬于2016-2020年間全面啟動實施和完善。
配額分配給予地方靈活性
在至為重要的配額分配上，管理辦法體現(xiàn)了“中央統(tǒng)一制定標準和方案、地方負責(zé)具體實施而擁有一定靈活性”的思路。
根據(jù)管理辦法第二章相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門(即國家發(fā)改委)將負責(zé)重點排放單位標準的確定和最終名單的確認、確定國家以及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量、預(yù)留配額的數(shù)量、配額免費分配方法和標準。
即在全國市場中，國家主管部門將負責(zé)從企業(yè)納入門檻的制定到配額總量及具體分配方式的全盤設(shè)計。
而在按照國家方法進行企業(yè)納入和配額分配時，地方也擁有了較大的自主權(quán)和靈活度。
管理辦法規(guī)定，重點排放單位(即納入企業(yè))名單由省級碳交易主管部門提出并上報，省級碳交易主管部門依據(jù)國家標準提出本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位的免費分配配額數(shù)量，同時各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實際，可制定并執(zhí)行比全國統(tǒng)一的配額免費分配方法和標準更加嚴格的分配方法和標準。
由于國內(nèi)各省經(jīng)濟發(fā)展水平不均，節(jié)能減排潛力和難度差異較大，這樣的分配方式有利于地方根據(jù)實際情況合理制定分配方法，優(yōu)化地區(qū)內(nèi)配額分配，促進實現(xiàn)減排目標。
同時，管理辦法還規(guī)定各地方配額總量發(fā)放后剩余部分，可由省級碳交易主管部門用于有償分配。有償分配所取得的收益，用于促進地方減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)。
這一設(shè)置有利于鼓勵地區(qū)積極建設(shè)碳市場，提高減排目標。
“通過給予地方一定靈活性，在國家目標實現(xiàn)的前提下，地方如果能更進一步進行減排，是值得鼓勵的，”段茂盛說，“同時地方也更了解本地企業(yè)的實際情況，從各行業(yè)情況考慮也不會一味擴大拍賣規(guī)模，對企業(yè)來說，還是應(yīng)該看作節(jié)能減排、進行技術(shù)改造的機遇。”
根據(jù)管理辦法，配額分配在初期將以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。國家發(fā)改委將根據(jù)不同行業(yè)的具體情況，參考相關(guān)行業(yè)主管部門的意見，確定統(tǒng)一的配額免費分配方法和標準。
不過，在企業(yè)最為關(guān)注的納入范圍上，管理方法尚未進行明確，僅表示將適時公布碳排放權(quán)交易納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點排放單位確定標準。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，將來全國碳市場的初期納入范圍很有可能是“抓大放小”，主要為高耗能高排放行業(yè)，目前部分試點納入的一些服務(wù)型行業(yè)則可能不會包括。
在這一問題上，管理辦法同樣給了各試點一定的自主權(quán)，規(guī)定省級碳交易主管部門可適當(dāng)擴大碳排放權(quán)交易的行業(yè)覆蓋范圍，增加納入碳排放權(quán)交易的重點排放單位。
這一規(guī)定滿足了現(xiàn)在正在進行的七個碳交易試點的政策延續(xù)性需要。意味著對于目前各試點納入企業(yè)而言，即使最終不在國家首批劃入的控制排放企業(yè)范圍內(nèi)，也很有可能在按照試點所劃范圍繼續(xù)被納入碳交易系統(tǒng)，因此應(yīng)及早做好相應(yīng)準備。
交易平臺將由國家指定
不同于7個試點市場各自交易的現(xiàn)狀，全國市場的交易場所和方式將更為統(tǒng)一。
管理辦法規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門負責(zé)確定碳排放權(quán)交易機構(gòu)并對其業(yè)務(wù)實施監(jiān)督。具體交易規(guī)則由交易機構(gòu)負責(zé)制定，并報國務(wù)院碳交易主管部門備案。
市場初期的交易產(chǎn)品為排放配額和國家核證自愿減排量(CCER)，適時增加其他交易產(chǎn)品。交易原則上應(yīng)在國務(wù)院碳交易主管部門確定的交易機構(gòu)內(nèi)進行。
中創(chuàng)碳投總經(jīng)理唐人虎對21世紀經(jīng)濟報道表示，國家指定平臺數(shù)量有限，或可成立分中心。如果地方政府參與過多，有可能會出現(xiàn)局部平臺交易的局限性，有些地方可能只愿意在本地交易，這是統(tǒng)一碳市未來設(shè)計中要避免的。
同時，國務(wù)院碳交易主管部門將建立碳排放權(quán)交易市場調(diào)節(jié)機制，維護市場穩(wěn)定。
管理辦法規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門負責(zé)建立和管理碳排放權(quán)交易注冊登記系統(tǒng)(以下稱注冊登記系統(tǒng))，國家確定的交易機構(gòu)的交易系統(tǒng)應(yīng)與注冊登記系統(tǒng)連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，確保交易信息能及時反映到注冊登記系統(tǒng)中。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，目前的注冊登記系統(tǒng)包括配額和CCER兩個合規(guī)工具的注冊登記，分別用于記錄排放配額和CCER的持有、轉(zhuǎn)移、清繳、注銷等相關(guān)信息。
考慮用戶的權(quán)限差異，注冊登記系統(tǒng)為國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門、重點排放單位、交易機構(gòu)和其他市場參與方等設(shè)立具有不同功能的賬戶。
唐人虎對21世紀經(jīng)濟報道表示，在年底國家注冊登記系統(tǒng)與7個試點連接之時，國家注冊登記系統(tǒng)將開放CCER的注冊登記功能。而注冊登記系統(tǒng)中的信息將是判斷排放配額及CCER歸屬的最終依據(jù)。
同時，管理辦法規(guī)定重點排放單位以及符合要求的機構(gòu)和個人均可參與碳排放權(quán)交易。
因此雖然目前7個試點中，北京和上海尚未對個人投資者開放，但全國統(tǒng)一碳市已經(jīng)為個人投資者留出了入場通道。
唐人虎指出，個人投資者原則上可以參與全國碳市，但也要看技術(shù)層面能否實現(xiàn)。
同時，在此前的管理辦法征求意見稿中，設(shè)置了一個“交易期”概念，類似歐盟市場的不同階段，各交易期規(guī)則將會有所區(qū)別。但最終公布稿中刪去了相關(guān)內(nèi)容，將有待相關(guān)細則進一步明確。
統(tǒng)一全國“度量衡”
一致的、準確的、可靠的數(shù)據(jù)是全國市場交易的基礎(chǔ)。當(dāng)前，7個碳排放權(quán)交易市場在碳核算和核查方面，存在技術(shù)、操作層面的區(qū)域性差異，認可的核查機構(gòu)清單也不盡相同，使得市場間連接難度巨大。
而管理辦法則對“度量衡”進行了統(tǒng)一。管理辦法規(guī)定，重點排放單位應(yīng)根據(jù)國家標準或國務(wù)院碳交易主管部門公布的企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南，制定排放監(jiān)測計劃，每年編制其上一年度的溫室氣體排放報告。
目前，國家發(fā)改委已印發(fā)發(fā)電、電網(wǎng)、鋼鐵、化工、電解鋁、鎂冶煉、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10個行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南》。
按照國家發(fā)改委此前計劃，今年年底將印發(fā)第二批核算和報告指南，包括采礦、交通、機械電子設(shè)備、食品飲料煙草、建筑、有色金屬、造紙、其他工業(yè)(通用)等8個行業(yè)。
這些行業(yè)標準將成為全國碳市中的控排企業(yè)碳排放量化的標尺，同時，也為全國市場可能納入的行業(yè)提供了參考。
在試點期間，雖然試點發(fā)布的核算和報告指南仍然有效，但也需探索如何向國家標準或報告指南過渡，并評估對控排企業(yè)的潛在影響。
為保障數(shù)據(jù)的準確性和可靠性，管理辦法指出，國家發(fā)改委將適時公布推薦的核查機構(gòu)清單，核查機構(gòu)應(yīng)按照公布的核查指南開展碳排放核查工作。
此外，管理辦法還要求，省級碳交易主管部門對部分重點排放單位的排放報告與核查報告進行復(fù)查，復(fù)查的相關(guān)費用由同級財政予以安排。
要求復(fù)查的重點排放單位包括：國務(wù)院碳交易主管部門要求復(fù)查的重點排放單位；核查報告顯示排放情況存在問題的重點排放單位；除上述規(guī)定以外，一定比例的重點排放單位。
目前國家發(fā)改委尚未印發(fā)企業(yè)溫室氣體排放核查指南，也未發(fā)布核查機構(gòu)認證的相關(guān)標準或資質(zhì)要求。關(guān)于未來全國市場MRV的具體操作細節(jié)如檢測計劃制定、碳核算、核查、復(fù)查的時間節(jié)點，控排企業(yè)的復(fù)查比例及相關(guān)要求等，還有待在后續(xù)配套細則中明確。
借鑒試點經(jīng)驗以信用體系約束企業(yè)
相比面向各相關(guān)部委及地方發(fā)改委的征求意見稿，最終出臺的管理辦法在企業(yè)違約約束上表述較為模糊。
根據(jù)目前的規(guī)則，僅規(guī)定對于各類違約及違規(guī)行為，由所在省、自治區(qū)、直轄市的省級碳交易主管部門依法給予行政處罰，但未對處罰力度及內(nèi)容進行明確。
在此前的征求意見稿中，曾包含對企業(yè)未履約處以每噸300元罰款的、逾期每日加處3%的內(nèi)容。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，在此前征求意見過程中，有專家對此內(nèi)容提出了建議，表示可以參照試點方式按照市場價格進行罰款。
最終的遵約機制如何，還有待后續(xù)細則出臺。但可以預(yù)期的是，未來的全國碳市將對企業(yè)遵約產(chǎn)生較強約束。
值得關(guān)注的是，管理辦法規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門應(yīng)建立重點排放單位、核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和其他從業(yè)單位和人員參加碳排放交易的相關(guān)行為信用記錄，并納入相關(guān)的信用管理體系。
對于嚴重違法失信的碳排放權(quán)交易的參與機構(gòu)和人員，國務(wù)院碳交易主管部門建立“黑名單”并依法予以曝光。
同時，對于違反規(guī)定而被處罰的重點排放單位，省級碳交易主管部門應(yīng)向工商、稅務(wù)、金融等部門通報有關(guān)情況，并予以公告。
這一設(shè)置，從信用體系的角度對控排企業(yè)進行了全面約束，從國家層面和省級層面分別出發(fā)，力度較大。
“納入信用體系這一設(shè)置也配合了國家今年出臺的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，信用約束對于一些大企業(yè)來說力度可能更強。”段茂盛說，納入信用機制的設(shè)計也參考了今年試點的履約情況，其中上海雖然懲罰措施相對其他試點居中，但履約率卻達到了100%，其中信用體系的作用就值得借鑒。
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