過去一年內，圍繞“十二五”節(jié)能減排目標，各方爭論不已，而今即將塵埃落定。“十二五”期間單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低16%和17%的指標何以出爐？地方如何與中央討價還價，這種博弈怎么改變了決策？

　　爭論一年的“十二五”節(jié)能減排目標，終于揭開謎底。

　　上周六，溫家寶總理在政府工作報告中正式披露，“十二五”單位GDP能耗下降目標確定為16%。同時公布的還有新增的約束性指標，二氧化碳排放降低17%，以及非化石能源占一次能源消費比重上升至11.4%等。

　　這些看上去缺乏色彩的數字，將決定未來五年中國節(jié)能減排的走向，也將對未來五年中國經濟發(fā)展產生重大影響。

　　剛剛過去的五年，20%的單位GDP能耗下降指標已經讓地方政府經歷了“過山車”的過程——從忽略到重視，再到最后秋后算總賬時怪招迭出。

　　“十二五”期間的“16%”、“17%”這兩個讓各界關注已久的數字究竟是如何出爐的？其間有又經歷過哪些較量？

　　“十二五”新方案

　　2011年“兩會”開幕前，各省的發(fā)改委、經信委(經濟和信息化委員會)的主任們，拿到了一份并不陌生的任務清單。

　　南方周末記者從權威渠道了解到，圍繞未來五年下降16%的總目標，全國31個省份，以發(fā)展階段的相似性為標準，大致被分為沿海發(fā)達地區(qū)、發(fā)達地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)幾檔，按類別分解節(jié)能降耗指標。

　　其中，青海、西藏和新疆三個少數民族聚居區(qū)，因為特殊性，其能源強度(單位GDP能耗)下降指標被定在了10%。同屬西部的寧夏、甘肅兩省份，目標定在15%。其余東、中部省區(qū)，則分擔16%或者略高于16%一到兩個百分點的降耗任務。“十一五”期間，各省分到的能源強度目標，雖有七八種，但全國大半省份的降幅為20%。在2010年下半年，各地倍感壓力甚至不惜拉閘限電的時候，地方指責節(jié)能政策一刀切的聲音不絕于耳。

　　根據各省份“兩會”政府工作報告統(tǒng)計可發(fā)現，僅新疆一地表示未完成“十一五”節(jié)能減排目標，原定20%的減排額度，僅完成10.2%，剩下30個省區(qū)中，提前或超額完成減排目標的有8省份，安徽、福建、江西、青海4省對具體完成情況則表述含糊，如安徽省表示“預計可完成”、福建省“將全面完成”，剩下22個省份則已“全面完成減排目標”。

　　對于地方官員而言，這份勉強完成的成績單與烏紗帽直接掛鉤。去年下半年，為完成“十一五”節(jié)能目標，多地上演拉閘限電鬧劇。3月6日，國家發(fā)改委主任張平“向社會、向記者朋友做出檢討”，坦承發(fā)改委作為主管部門“缺乏經驗、工作上有失誤”。

　　一位參與指標分解的核心人士說，“十二五”期間根據各地發(fā)展情況分類分解指標，即便無法做到十分公平，情況類似的省份間也不會因吃虧或占便宜而糾結。

　　自去年12月至今年“兩會”前，國家發(fā)改委已兩次發(fā)文征求地方意見。各省發(fā)改委、經信委主任拿到的最新名單，則是指標分解過程中最后一次溝通的結果。如各省無異議，方案一經全國人大審議通過，報送國務院后，將很快公布實施。

　　與分解16%目標同時進行分解的還有單位GDP二氧化碳排放指標。國家發(fā)改委氣候司相關人士證實，目前單位GDP二氧化碳排放指標，已經按地區(qū)初步分解完畢。國家層面的能源強度和碳強度(單位GDP二氧化碳排放量)指標，相差一個百分點，分解到地方時，兩個指標間也差一到兩個百分點。與能源強度指標實行年度考核不同，新增的碳強度指標，采取規(guī)劃期內中期評估、再期末考核的方法，避免秋后算賬帶來的巨大壓力。

　　另外，南方周末記者從權威渠道證實，“十二五”的碳強度指標某種意義上說，是個過渡指標。“十三五”之后，由碳強度指標替代現行的能源強度的可能性很大，因為“碳強度指標更綜合、更易與國際接軌”。

　　為什么是16%？

　　在多數人已默認單位GDP能耗下降16%的目標時，楊富強卻視正在進行的全國人大會議為最后的翻盤機會。“在最終審議通過前，還存在別的可能性。”

　　楊是世界自然基金會全球氣候變化應對計劃主任，他相信未來五年經濟結構調整、高耗能工業(yè)增速放緩的趨勢，會給能耗降低帶來巨大空間。

　　為什么不是18%、不是20%，而是16%？從去年下半年以來，對于目標的設定，學界幾派紛爭不已。清華大學低碳能源實驗室主任何建坤算過一筆賬，“十二五”要完成16%的能源強度下降幅度，要實現的節(jié)能量會比“十一五”還要大，因為“十二五”期間GDP總量還將增加。

　　南方周末記者統(tǒng)計的各省份政府工作報告顯示，25個省份GDP預期增速達到或超過10%。與2010年相比，12個省份調高GDP增長目標，6個省份調低目標，其余省份GDP增長目標不變或基本不變。

　　除GDP高速增長外，過去五年的節(jié)能強度，讓投入少、見效快的節(jié)能措施基本用完，而且淘汰落后的空間也縮減了。以“十一五”關停小火電7200萬千瓦為例，“十二五”能關停的小火電不足一半。

　　至今，國家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋仍堅持認為只要政策得當，有利，合理發(fā)展經濟，強化產業(yè)結構調整，“十二五”可以做到20%的能耗降幅。就在2月初，姜和其他幾位研究者，還曾不斷提議，希望廣開渠道影響決策。兩三個星期前，他開始意識到16%的大局已定，這讓身為科研人員的他多了一些沉默。

　　在這場長達半年多的論戰(zhàn)中，幾方都無法相互說服。但對于16%目標的來源，學界卻達成了基本共識。

　　2009年哥本哈根氣候大會前，中國政府承諾2020年單位二氧化碳排放比2005年減少40%到45%，并計劃在五年規(guī)劃的約束性指標中增設該項。

　　何建坤測算過，“十一五”碳強度下降了20%左右，“十二五”碳強度降幅保持在17%到18%，“十三五”再完成16%到17%，就能完成到2020年單位GDP的二氧化碳強度比2005年下降45%的目標。

　　“現在的能源強度指標16%，是由2020年40%的碳強度指標反推而來的。”楊富強對此也表示認同，“但僅僅考慮氣候變化是不夠的，節(jié)能是應對各種挑戰(zhàn)的主要武器。”

　　楊富強表示，“十二五”的能源強度之所以定得低，可能與“十一五”的19.1%完成情況存在水分有關。南方周末記者獲悉，現行的16%目標，除了綜合考慮上階段任務完成情況、未來節(jié)能潛力等因素外，也存在以哥本哈根承諾反推國內目標的因素。

　　地方與中央，討價還價

　　其實早在2010年12月，希望采取更嚴厲減排目標的研究者就注意到，雖然能源強度總目標沒有最終確定，但地方顯然較早獲悉國家單位GDP能耗下降的指標。

　　去年12月，寧夏經信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待國家下達的指標，以便計算本省內電石、鐵合金等高耗能產品的產量。此前為了完成節(jié)能減排的任務，寧夏已將其支柱的高耗能產業(yè)停產三個月。

　　當時，王永耀告訴南方周末記者，寧夏自己測算能耗目標是2.1%，如果最終國家單位GDP能耗定在16%，會和國家希望寧夏承擔的指標之間有很大差距。

　　盡管都是先確定總降幅再分解到地方的路徑，這一次與五年前分解指標的過程并不相同，從中央到地方都謹慎許多。

　　“十一五”初期，國家發(fā)改委要求各地上報各自目標，由于不知目標帶來的潛在影響，各省數據頗為“冒進”。以吉林為例，吉林開始之時報出了30%的降幅，當時國家發(fā)改委也并未對此提出異議。至2008年“十一五”規(guī)劃中期評估時，發(fā)現完成無望，最終調整為22%。

　　根據地方“兩會”上公布的“十二五”規(guī)劃，南方周末記者統(tǒng)計發(fā)現，在全國31個省份中，僅有湖北、內蒙古、西藏明確了“十二五”期間單位GDP能源強度降幅具體目標，剩下的28個省份表述模糊。

　　在關于“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放目標上，大部分省市的政府工作報告，對于碳強度的減排表示含糊，僅表示“將完成任務”或只字未提“碳減排”。只有湖北省明確提出，“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放將下降17%。

　　權威人士透露，去年針對“十二五”規(guī)劃的座談會、專家會、地方座談會，開了十幾次。自去年12月中央經濟工作會議和全國發(fā)改系統(tǒng)工作會議后，關于指標如何分解給地方，經歷了“三上三下”。

　　首先地方上報國家發(fā)改委一個指標，由國家發(fā)改委提出意見，返回地方一個指標，地方再次上報，國家發(fā)改委再提意見。兩會前，地方再次上報指標，經人大審議通過后，兩會后公布指標分解方案，各省再分頭去做。

　　“‘三上三下’就是中央和地方的博弈過程。”一位熟悉這段情況的人士解釋說，地方第一次上報指標，難免藏著掖著，而國家第一次下達指標，因為考慮到地方會有反復，也不會亮出最后的底牌。

　　中國能耗指標制定并非“自下而上”過程，而是“自上而下”。在“三上三下”過程中，地方的執(zhí)行困難確被聽取，但并未如愿爭取到較低的能耗指標。以寧夏為例，去年底寧夏自己測算的能耗降低指標僅為2.1%，而實際將要承擔的指標是15%，僅比全國指標低一個點。

　　“‘十一五’(的能源強度目標)是政治決策，‘十二五’也是。討論歸討論，決策歸決策。”國家氣候變化專家委員會委員、社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華評價道。