為切實做好全國碳排放權交易市場（以下簡稱強制碳市場）2023、2024年度發(fā)電行業(yè)配額分配相關工作，根據《碳排放權交易管理暫行條例》，在廣泛征求社會各方意見的基礎上，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實施了《2023、2024年度全國碳排放權交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》（以下簡稱《配額方案》），此次《配額方案》既確保制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，又更精準突出鼓勵導向，做出了將基于“供電量”核定配額調整為基于“發(fā)電量”、進一步簡化和優(yōu)化各類修正系數、引入配額結轉政策、優(yōu)化履約時間安排等優(yōu)化調整。此次《配額方案》有哪些變與不變，在哪些方面進行優(yōu)化調整，強制碳市場啟動以來，通過配額分配與清繳機制，如何助力發(fā)電行業(yè)高質量發(fā)展？針對社會關注的這些問題，生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司相關負責人介紹了有關情況。
問：此次《配額方案》與前兩個履約周期相比，延續(xù)了哪些主要內容？發(fā)生了什么重大變化，在哪些方面做了優(yōu)化調整？
答：《配額方案》總體延續(xù)了前兩個履約周期的總體框架，增強市場預期。制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性體現在四個方面。一是繼續(xù)采取以強度控制為思路的基準線法免費分配配額，企業(yè)配額量與產量掛鉤，未設配額上限約束。二是納管機組范圍與機組分類方式不變，根據燃料類型和裝機容量將機組分為四類，差異化確定各類機組基準值。三是鼓勵大規(guī)模、高能效、低排放機組的導向不變，支持機組摻燒生物質與機組供熱。四是履約優(yōu)惠政策不變，繼續(xù)實行燃氣機組配額缺口豁免政策，以及企業(yè)20%缺口率上限，在推動企業(yè)減排的同時降低履約負擔。
與此同時，在充分總結前兩個履約周期配額分配經驗的基礎上，結合強制碳市場發(fā)展運行情況，《配額方案》在以下四方面進行優(yōu)化調整。
一是配額核算口徑發(fā)生變化。為從源頭防范數據質量風險、提升配額分配方法的科學性與合理性，并與新修訂的核算核查指南銜接一致，《配額方案》對配額核算關鍵參數及管控范圍進行優(yōu)化。為確保配額核定過程中各項參數真實、準確、可靠，《配額方案》將基于“供電量”核定配額調整為基于“發(fā)電量”核定配額，發(fā)電量參數來自企業(yè)讀表。前兩個履約周期均基于“供電量”核定配額，供電量由機組發(fā)電量減去與生產有關輔助設備消耗的廠用電量計算，涉及參數多、核算核查難度大，數據質量存在風險。另外，前兩個履約周期將燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產生的間接排放納入配額管控范圍。經測算，發(fā)電企業(yè)每年的間接排放量低于500萬噸，在行業(yè)排放總量中的占比不足0.1%。對于發(fā)電行業(yè)而言，將間接排放納入配額管理發(fā)揮的減排效果有限，卻顯著增加了報告、核算、核查的工作負擔與監(jiān)管成本。因此，《配額方案》不再將購入使用電力產生的二氧化碳間接排放納入配額分配的范圍，并相應調整了配額基準值。
二是調整配額分配的修正系數。在確保配額核定的精確性、科學性的基礎上，《配額方案》進一步簡化和優(yōu)化各類修正系數，更精準突出鼓勵導向。其一，取消機組供熱量修正系數，通過優(yōu)化調整基準值直接實現對發(fā)電機組供熱的合理激勵；其二，取消機組冷卻方式修正系數，由于《配額方案》將基于“發(fā)電量”核定配額，空冷機組廠用電對配額分配的影響已從源頭消除，故相應取消該修正系數；其三，將“負荷系數修正系數”更名為“調峰修正系數”，并將補償負荷率上限調整為65%，更精準鼓勵承擔調峰任務的機組。
三是引入配額結轉政策。為解決企業(yè)惜售配額、市場交易不活躍、配額缺口企業(yè)履約壓力較大等問題，《配額方案》引入了配額結轉政策，規(guī)定了有配額盈余企業(yè)2019—2024年度配額結轉為2025年度配額的具體要求。每家配額盈余企業(yè)的配額最大可結轉量由兩部分組成，一部分是基礎結轉量，所有企業(yè)均擁有1萬噸的額度，滿足了企業(yè)靈活作出交易計劃、部分缺口企業(yè)完成履約后適當留存配額的需求；另一部分是交易結轉量，該結轉量為企業(yè)2024年—2025年間凈賣出量的1.5倍，凈賣出量越多、可結轉配額量越大，在該機制下，不考慮基礎結轉量的影響，如配額盈余企業(yè)賣出40%的盈余配額后，剩余的60%盈余配額可結轉為2025年度配額。其中，凈賣出量的統(tǒng)計截止時間定為2025年12月31日，給企業(yè)留有充足時間制定交易計劃。
四是優(yōu)化履約時間安排。前兩個履約周期均是每兩個履約年度在同一時間履約，存在日常交易不活躍但履約截止日前扎堆交易的問題，不利于市場平穩(wěn)健康發(fā)展。此次《配額方案》將2023和2024兩個年度的履約截止時間分別定為2024年底和2025年底，實現一年一履約，可有效促進企業(yè)交易，提升市場活躍度。
問：此次《配額方案》在配額分配方面是否更加嚴格，主要基于什么考慮？
答：《配額方案》以2023年度各類別機組平衡值為基礎，在充分結合行業(yè)減排目標、企業(yè)履約壓力、政策鼓勵導向等因素的基礎上，繼續(xù)按照全行業(yè)配額基本盈虧平衡、略有缺口的原則設計，在推動企業(yè)減排的同時，不給企業(yè)造成較高的履約壓力。
具體而言，前兩個履約周期配額分配基準值均按照年均下降0.5%設定，由于技術進步以及企業(yè)主動采取減排措施等因素，發(fā)電行業(yè)實際實現碳排放強度每年下降0.5%左右，使得行業(yè)每年度配額盈缺基本平衡。綜合考慮“十四五”全國碳排放強度目標完成進度和第一個履約周期配額發(fā)放實際情況，2023年在此前年度基準值每年下降0.5%的基礎上，增加0.5%的基準值下降率，同等口徑下基準值下降1%左右。經測算，企業(yè)獲得的實際配額量略有下降，通過核證自愿減排量（CCER）以及目前市場流通的盈余配額供給，可以滿足市場需求。該方式既能保持一定減排壓力，又發(fā)揮市場的激勵作用，保障市場平穩(wěn)運行。
需要說明的是，配額核定口徑的調整使得基準值與第二個履約周期相比表觀下降明顯，基準值不具有直接可比性。一是計算方法的變化，機組發(fā)電量通常比供電量平均高出5%以上，從基于供電量核定配額調整為基于發(fā)電量核定配額后，發(fā)電基準值相應下調，這一調整是導致基準值表觀下降的主要原因；二是管控范圍的變化，《配額方案》不再將間接排放納入配額管控，這導致企業(yè)清繳配額量的下降，進而使得基準值下調。
問：強制碳市場已在發(fā)電行業(yè)開展了4個年度（2019至2022年度）的配額管理，有哪些成效？
答：強制碳市場于2021年7月16日正式啟動交易，目前已完成兩個履約周期的配額交易與清繳工作，市場總體運行平穩(wěn)，激勵約束機制初步形成，通過配額管理，助力發(fā)電行業(yè)高質量發(fā)展，主要成效如下：
一是推動發(fā)電行業(yè)碳排放強度下降。全國市場通過配額分配與清繳機制，將減排目標直接分解至企業(yè)，壓實了企業(yè)減排責任，實現了對發(fā)電行業(yè)碳排放的有效控制，推動減排成本的降低。據統(tǒng)計，2023年全國火電碳排放強度（單位火力發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，電力碳排放強度（單位發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%，發(fā)電行業(yè)供熱碳排放強度年均下降2.5%，累計削減二氧化碳排放量2.5億噸。通過配額交易，企業(yè)在減碳責任上擁有更靈活的選擇，前兩個履約周期推動電力行業(yè)總體減排成本降低了約350億元。
二是助力發(fā)電行業(yè)高質量發(fā)展。全國市場通過配額管理，促進了發(fā)電機組結構轉型和燃料結構優(yōu)化。在發(fā)電結構方面，大型高效燃煤機組的發(fā)電量占比持續(xù)提高，而小型低效燃煤機組的發(fā)電量占比明顯下降。據測算，600MW等級及以上大型常規(guī)燃煤機組發(fā)電量占全部發(fā)電量的比例，從2020年的48.0%上升至2023年的52.9%，同比上升4.9%；200MW等級及以下小型常規(guī)燃煤機組發(fā)電量占比則從2020年的6.4%下降至2023年的3.2%，同比降低3.2%。在燃料結構方面，摻燒生物質機組數量明顯提升，摻燒機組生物質熱量出現增長，燃煤單位熱值含碳量加權平均值出現下降，機組燃料質量持續(xù)優(yōu)化。
三是激勵約束作用初步顯現。強制碳市場基于基準線法免費分配配額，在不限制企業(yè)產量，保障電力安全供應的同時，最大程度地激勵先進、約束落后。企業(yè)通過節(jié)能減排、優(yōu)化管理等措施實現的減排量可以在市場中以盈余配額的形式交易獲得經濟收益；高排放企業(yè)則需要付出成本購買配額完成履約任務。據統(tǒng)計，第二個履約周期配額盈余企業(yè)平均每家盈余配額約14萬噸，按2023年平均碳價計（68元/噸），相當于獲得952萬元經濟激勵；相反，配額短缺企業(yè)平均每家短缺配額約12.5萬噸，相當于付出850萬元的履約成本。激勵約束機制的形成彌補了企業(yè)前期減排投入，推動企業(yè)積極自主投入減排。
四是提供了合理碳價格信號。強制碳市場自運行以來，碳價穩(wěn)中有升，2024年4月24日首次突破每噸百元，未出現短期內劇烈變動情況。我國以碳市場為主體建立完善碳定價機制，這一市場化形成的碳價為氣候投融資、碳資產管理等活動錨定了基準價格，促進了低碳、零碳和負碳技術的投融資創(chuàng)新。同時，碳市場的價格發(fā)現功能逐漸被市場認可，為金融支持綠色低碳發(fā)展提供了重要的價格信號，推動全社會生產生活方式的低碳化，促進綠色低碳高質量發(fā)展。
問：下一步，生態(tài)環(huán)境部對全國碳市場建設，有哪些計劃與工作重點，如何更好發(fā)揮碳市場作用，推動“雙碳”目標實現？
答：碳市場建設是一項復雜的系統(tǒng)性工程?？傮w看，全國碳市場建設目前還處于起步階段，覆蓋行業(yè)、市場活躍度、市場功能發(fā)揮等許多方面仍需發(fā)展和完善。下一步我們將著力做好以下幾方面工作。
一是擴大行業(yè)覆蓋范圍。我國碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色金屬等重點行業(yè)，將這些高排放行業(yè)盡早納入強制碳市場，就抓住了我國碳排放的主要矛盾。我們將綜合考慮行業(yè)的碳排放水平、數據質量基礎、減污降碳協(xié)同、行業(yè)高質量發(fā)展等因素，分階段、有步驟推動強制碳市場覆蓋更多重點行業(yè)。2024年擬納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)，近期已經發(fā)布了水泥和鋁冶煉行業(yè)核算、核查技術指南。目前，我們正在積極工作，爭取盡快發(fā)布鋼鐵行業(yè)核算核查指南和相關行業(yè)配額分配方案。
二是完善碳排放配額管理制度。我國目前處于碳達峰階段，配額分配采用基于強度的分配方法，較好地處理了經濟發(fā)展與降碳的關系。后續(xù)隨著我國碳達峰碳中和相關工作的推進，研究建立從碳排放強度控制逐步轉向碳排放總量控制的可行路徑。我們將積極會同有關部門研究推動建立有償分配制度，明確有償分配收入管理，使碳價更真實地反映碳減排成本，更好發(fā)揮市場作用推動雙碳目標實現，提升我國國際碳定價話語權。
三是持續(xù)強化數據質量管理。在發(fā)電行業(yè)不斷強化數據質量日常監(jiān)管工作，結合貫徹落實《碳排放權交易管理暫行條例》，進一步壓實重點排放單位的主體責任，加強第三方技術服務機構管理，嚴厲打擊數據弄虛作假等違法行為；充分利用大數據手段，實現對異常數據的自動識別推送，提升監(jiān)管工作效率。
四是提升碳市場活力。充分挖掘現有產品和制度潛力，激發(fā)市場活力，明確碳排放權質押貸款相關規(guī)則，引導企業(yè)在確保風險可控的前提下規(guī)范開展碳排放權質押業(yè)務。不斷豐富交易產品，擴展交易主體，進一步提升市場活躍度，完善價格發(fā)現功能。
五是開展能力建設。健全與強制碳市場發(fā)展階段相適應、有利于加強統(tǒng)一監(jiān)督管理、權責清晰、運行高效的管理體系，強化政府部門履職能力。持續(xù)開展控排企業(yè)能力建設，提升數據質量管理能力和履約能力。持續(xù)提升市場服務機構服務水平，加強監(jiān)督管理，加大違法違規(guī)懲處力度，建立健全信息公開和征信懲戒管理機制，保障數據質量。